最新整合｜首封法院与抵押权法院执行处置冲突专题
多个债权人向同一债务人申请执行，如资不抵债，适用参与分配制度，如资能抵债，通过执行竞合制度进行规制。执行竞合相关规范及研究，也处于混沌状态。《执行规定》确定了执行竞合中的先查封法院优先受偿原则，具有其制度价值，也与国际接轨。但是，先查封法院怠于实现债权，致使轮候在后的抵押权法院不能受偿，架空担保物权制度。这个问题长期以来没有解决，诟病甚多，《异议复议司法解释》第五条规定当事人认为先查封法院“妨碍其轮候查封、扣押、冻结的债权受偿”可以提出执行异议，只解决程序问题，未解决该类执行竞合的处理方式问题。本文作了大量的梳理研究工作，并加入了广东高院最新的执行意见。各界均认为执行需要规范，我们并没有懈怠，而是问题过于庞杂和困难，能够引起法律共同体的一并关注和携手研究，方能逐个突破难关。
债务人提供的担保（抵押、质押、留置等）一直是担保债权人规避风险的有力保障，一旦进入诉讼程序，及时查封担保物更是当务之急。然而在实践中，也会出现担保物被普通债权人抢先查封的情况。
根据最高人民法院1998年发布的关于《人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《执行规定》）第91条的规定，首封法院享有对查封物的优先处置权，即便首封法院系普通债权法院，其处置权依然优先于优先债权执行法院。
首封法院优先处置权（以下简称“首封优先权”）很大程度上影响了担保债权人对担保物的优先受偿权。如果首封法院或者首封普通债权人怠于执行或拒不配合执行，担保债权人优先受偿权的实现将遥遥无期。近年以来，随着社会经济、司法实践的不断发展，越来越多的法院意识到了首封优先权的局限性和对担保债权人利益保护的不利性，多地法院通过司法政策的方式对首封优先权进行了突破，规定了在特定情形下，优先债权执行法院可直接处置担保物，现按突破程度由大到小介绍如下：
（一）福建高院
2014年，福建高院《关于依法规范金融案件审理和执行的若干意见（试行）》第25条规定：“进一步规范省内法院间享有优先受偿权执行法院对标的物的优先处置程序。若首先查封的案件为普通债权，首封法院应在收到对该标的物享有优先受偿权执行法院的通知后10个工作日内，将标的物交由享有优先受偿权法院拍卖并主持分配，但该标的物仍由首封法院继续查封。发生争议的，由争议法院的共同上级人民法院负责协调。”福建的规定虽较为简单，但对首封权的突破程度最大：取消了首封优先权；赋予了优先债权执行法院对查封物的优先处置权；查封物处置权的移交程序也十分简便，优先债权执行法院只需通知首封法院即可，无需出具协调函，也无需征求首封法院同意。
（二）上海高院
2014年，上海高院出台《关于在先查封法院与优先受偿债权执行法院处分查封财产有关问题的解答》（沪高法[2014]33号），规定了确定查封财产处分法院时需遵循方便执行、终局执行、无益拍卖禁止、公平保护四原则。同时明确，如首封法院和优先债权执行法院均系上海法院的，原则上由已经进入终局执行的优先债权执行法院负责查封财产的处分，但首封法院已经进入财产变现程序，且查封财产在清偿担保债权和执行费用后依然有剩余可以清偿首封债权的除外。首封法院将查封财产移送给优先债权执行法院的，无需征得首封债权人的同意，首封当事人之间达成执行和解协议亦不影响查封财产移送。根据上述原则和情形应当由进入终局执行的优先债权执行法院处分查封财产的，优先债权执行法院应当发函给首封法院，首封法院应在7日内回函并将查封财产移送给优先债权执行法院，法院之间发生争议的，应先协商处理，协商不成的，报请共同的上级法院协调处理。上海法院取消了首封优先权原则，赋予优先债权执行法院以优先处置权，但首封法院已进入变现程序且清偿担保债权和执行费用后有剩余的除外。
（三）江苏高院
2013年，江苏高院执行局《关于执行工作若干疑难问题的解答》第18条规定，首封法院在执行查封（诉讼中的查封自执行立案之日起转化为执行查封）生效之日起1个月内（对于不能长期保存的物品在合理时间内）无正当理由未启动评估、拍卖（变卖）等财产处置程序的，可以认定为怠于处置查封财产。轮候查封法院与怠于处置查封财产的首封法院就处置查封财产问题应先协商处理，协商不成的，应层报共同上级法院，按照下列情况处理：
1、首封法院执行的债权是普通债权，仅有一个轮候查封法院执行的债权享有抵押权等优先受偿权，首封法院怠于处置查封财产的，由执行有担保债权的轮候查封法院处置查封财产。
2、首封法院执行的债权是普通债权，有多个轮候查封法院执行的债权享有抵押权等优先受偿权，首封法院怠于处置查封财产的，一般由在先的执行有担保债权的轮候查封法院处置查封财产；特殊情况下经共同上级法院批准（为方便处置查封财产或为保障查封财产拍卖价值的最大化），也可以由在后的执行有担保债权的轮候查封法院处置查封财产。
2015年11月，江苏高院执行局出台《关于首查封普通债权法院与轮候查封优先债权执行法院之间处分查封房地产等相关问题的解答》，进一步厘清了首封法院与优先债权执行法院之间对查封物（包括房地产和其他不动产、动产、财产权利）的处置权，规定原则上由已进入执行程序的优先债权执行法院处置查封物，但首封法院已启动房地产评估或拍卖程序且处分房地产价值在扣除执行费用、优先债权后有剩余分配变价款的除外。同时规定，首封当事人达成执行和解协议的，或不同意移送处分权的，不影响处分权的移送。
从江苏高院规定的演变可以看出，2013年江苏高院《关于执行工作若干疑难问题的解答》以首封优先权为原则，以优先债权执行法院优先权为例外；例外情形只规定了一种，即首封法院怠于处置查封物，未涵盖其他情形，对担保债权人保护力度较弱。2015年11月江苏高院参考了上海高院沪高法[2014]33号的相关规定，出台了《关于首查封普通债权法院与轮候查封优先债权执行法院之间处分查封房地产等相关问题的解答》，破除了首封优先权，规定了以优先债权执行法院处置为原则，首封法院处置为例外，大大加强了对担保债权人的保护力度。
（四）山东高院
2015年10月，山东高院出台《关于处理在先查封法院与优先受偿债权执行法院处分查封财产执行争议若干问题的规定（试行）》，该规定强调原则上应由首封法院优先处置查封物，但规定了四种可以突破首封优先权的情形：
第一，优先债权已经进入执行程序，首封债权尚未进入执行程序的；
第二，首封债权与优先债权均已进入执行程序，但首封案件的申请执行人拒不配合法院处分财产致使无法启动拍卖、变卖程序的；
第三，首封债权与优先债权均进入执行程序，但首封案件当事人达成执行和解尚未过履行期的；
第四，首封债权与优先债权均进入执行程序，但首封案件被依法暂缓执行或中止执行的。
符合以上四种情形的，优先债权执行法院可以直接向首封法院出具协调函，首封法院必须在收函后七日内做出回函，不能达成一致意见的，报请共同上级协调处理。经协调达成一致意见的，签署协调纪要各自遵照执行；如果不能达成一致意见的，上级法院应责令首封法院限期处分查封财产，或者决定由优先债权执行法院处分查封财产，并规定了执行争议协调案件应在三个月之内办结。
山东高院的规定以首封法院优先处置为原则，优先债权执行法院优先处置为例外，只有满足上述四种情形的，优先债权执行法院才能处置查封物，同时，对处理执行争议所需要提供的材料、下级法院拒不执行上级法院所做的协调处理意见的惩罚措施、执行争议协调案件的审限等问题做了详细、全面的规定。
（五）浙江高院
2012年，浙江高院执行局《关于多个债权人对同一被执行人申请执行和执行异议处理中若干疑难问题的解答》（浙高法执[2012] 5号)第14问规定，被执行人已设定抵押的财产被执行普通债权的法院首封，如抵押财产的价值低于或相当于抵押债权额的，首封法院应将抵押财产的处分权移交给执行抵押债权的法院。首封法院不同意移交的，执行抵押债权的法院可以报请其与首封法院的共同上级法院协调处理。第15问规定，被执行人已设定抵押的财产被执行普通债权的法院首封，该财产的价值高于抵押债权额，但执行普通债权的法院怠于处分，或者其当事人以执行和解等为由要求暂不处分财产，执行抵押债权的法院可以报请其与首封法院的共同上级法院协调处理，要求移转抵押财产处置权。
2013年，浙江省高级人民法院《关于审理实现担保物权案件若干问题的解答》（浙高法［2013］152号）第15问中再一次确认了浙高法执[2012] 5号文件第14问。
从以上规定可以看出，浙江法院亦未废止首封优先权，但规定在以下几种条件下，优先债权执行法院享有优先处置权：第一，查封物价值小于或者等于担保债权范围的（无益拍卖禁止原则）；第二，首封法院尚未审结或者虽然审结但怠于处分查封物的；第三，首封当事人以执行和解等为由要求暂不处分财产的。
（六）北京高院
2014年，北京高院出台的《北京市法院执行案件办理流程与执行公开指南》（京高法发[2014]183号）第54条规定：“对被执行人财产的处置和具体分配，原则上由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行。本市法院之间亦可协商由非首封的法院主持进行；协商不成的，可报请市高级人民法院予以协调。”北京高院对首封优先权亦有所突破，但规定得较简略、模糊，未明确可由优先债权执行法院处置查封物的具体情形和程序，在实际操作中可能引发争议。
福建高院对担保债权人利益保护力度最大，赋予了优先债权执行法院无条件的优先处置权；江苏高院、上海高院亦对首封优先权有较大突破，规定以优先债权执行法院处置为原则，以首封法院处置为例外；山东、浙江高院依然以首封优先为原则，但规定了在查封物价值小于或者等于优先债权额、首封法院怠于处置查封物、首封债权人怠于申请执行、首封当事人以执行和解等为由要求暂不处分财产等情形下，应由优先债权执行法院处置查封物。北京高院对首封优先权也有所突破，但规定得最为简略，实操性和指导性尚有欠缺。可以看出，出台司法政策的地区尚属少数，大部分省份依然呈观望状态，就突破首封权出具明确司法政策的地区多为东部沿海城市，大多数省份依然呈保守的观望态势。在首封法院与优先债权执行法院发生执行争议时，依然是以个案协调为主流，并未出台司法政策对查封物处置权进行明确规定，在首封优先权红线前望而却步。各地司法政策虽然均意在保护担保债权人利益，维护经济秩序稳定，但保护尺度仍有差异。
（七）广东高院
2016年春节前，广东泛美律师事务所主任杜称华博士就首封法院与优先受偿权执行法院处分查封财产存在争议的难题向广东省高级人民法院院长龚稼立及其执行局局长许佩华致《吁请广东省高级人民法院尽快出台协调首封法院与优先权执行法院关于查封财产处分权争议的相关规定的意见书》
2016年3月3日，广东省高级人民法院执行局对12个执行案件法律适用疑难问题提出统一解答意见予以公布，供全省法院在办理有关执行案件中参考。其中广东泛美律师事务所的《意见书》终于得到广东省高级人民法院的及时反馈与解答，同时并采纳作为12个疑难问题的解答意见之一。以下是《广东高院关于执行案件法律适用疑难问题的解答意见》部分原文。
意见选摘：“据我们了解，最高法院对这个问题在制定相关的司法解释，省法院也正在做相关问题的解答，基本的思路确定了，即首封法院对查封财产行使处分权是有条件和要求的，在特定情形下要限制首封法院的处分权。各中院、基层法院有此类争议的，可及时启动执行协调程序，尽快消除障碍，推进案件执行，按以下原则协调解决：第一、原则上由首封法院对该财产进行处分，首封法院应及时依法处置查封财产。第二、首封法院尚未进入执行程序，或首封法院案件依法暂缓执行或进入执行程序之日起二个月内没有启动处置程序的，应由优先受偿权执行法院处分查封财产，财产处分后各法院依法推进个案后续执行工作。第三、经相关法院协商可依法委托一家法院统一执行。首封法院和优先受偿权法院按照以上原则对处分查封财产争议进行协调，不能达成一致意见的应逐级报请共同的上级法院协调处理。上级法院应当及时作出明确解决问题的协调意见。”
“在确定查封财产的处分法院时主要考虑：一是方便执行原则，依据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第九十一条关于“对参与被执行人财产的具体分配，应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行”的规定，原则上由首封法院处置查封财产并主持财产的具体分配。二是执行效率原则，如果首封不是执行程序中的查封而是保全查封，一般应当由最先进入执行程序的法院进行处置，避免执行拖延。三是禁止无益拍卖原则，避免首封法院处置查封财产并清偿优先受偿权和执行费用后无剩余财产可供分配的可能。四是公平保护原则，尽快处置查封财产，避免优先受偿债权的迟延履行利息增加而损害其他债权人和被执行人的合法权益。此外，江苏高院、上海高院、山东高院也对此问题作出了解答意见，各法院在执行实务中可资借鉴。”
（八）跨地区司法协作助推“首封优先权”省际突破
苏、浙、沪、闽、鲁“四省一市”有着悠久的跨地区司法协作的传统，早在2003年即联合通过《关于加强苏浙沪闽鲁法院执行工作中司法协作的若干意见》，要求区域内各法院在委托执行、协助执行、执行协调等方面互相提供支持，确保案件及时执行、降低执行成本。近年来，在良好的跨地区司法协作的基础上，突破首封优先权的司法理念在“四省一市”范围内畅通无阻，达到1+1+1+1+1>5的效果。
除了“四省一市”之间形成区域司法联动态势之外，上海高院沪高法(2014)33号文件明确规定，上海法院为首封法院且根据本解答所规定的原则和情形应当由优先受偿债权的执行法院处分查封财产的，上海法院应当根据外地法院的函请将查封财产移送其进行处分。这意味着该文件在一定情形下也可适用于上海以外的优先债权执行法院。
另外，上海、江苏、山东发布的司法政策均规定，如有涉及外省法院的执行争议，可逐级报本省高院出面与外省高院协调处理。这些规定能使地方司法政策突破地区局限，助推首封优先权的省际突破。根据沪高法[2014]33号文件第9问的规定，当担保物被上海法院首封且根据该文件规定的原则和情形应由优先债权执行法院处分查封财产的，优先债权执行法院可以函请上海法院将查封财产移送给其处分，上海法院应当根据外地法院的函请将查封财产移送其进行处分。值得注意的是，上海法院并非无条件移送，只有在符合该文件规定的方便执行、终局执行、无益拍卖禁止、公平保护等原则和情形下方可移送。
综合以上司法政策现状，担保债权人应理性面对多数地区尚未突破“首封优先权”之现状，采取补救措施应对他人抢占“首封权”行为
第一，加强与优先债权执行法院的沟通，说服优先债权执行法院通过与首封法院协调或提请上级法院协调的方式，取得查封物的优先处置权。在现实中，当首封法院和优先债权执行法院发生执行争议时，存在大量的法院之间协调处理或提请上级法院协调处理的情形，也不乏通过协调成功获得查封物优先处置权的成功案例。因此，建议担保债权人与优先债权执行法院进行及时充分的沟通，尝试能否通过协调的方式取得查封物优先处置权。
第二，调查首封行为实体上是否合法，程序是否存在瑕疵。如存在保全错误，担保债权人可根据《中华人民共和国民事诉讼法司法解释》第166条、172条之规定，向首封法院申请异议，要求解除查封。
第三，申请参加参与分配程序，主张优先受偿权。根据《执行规定》第93条 “对人民法院查封、扣押或冻结的财产有优先权、担保物权的担保债权人可以申请参加参与分配程序，主张优先受偿权”的规定，担保债权人可以向首封法院主张优先受偿权并申请参与分配。
第四，监督首封法院执行行为，对违法执行行为及时提出执行异议。如担保债权人发现首封法院有怠于处置查封物等违法执行行为的，可根据《中华人民共和国民事诉讼法》第225条的规定向首封法院提出执行异议。
第五，如有债务人与首封债权人恶意串通，通过虚假诉讼方式对抗担保债权人实现担保权的情形，担保债权人可根据《中华人民共和国民事诉讼法》第112条的规定，申请法院驳回首封债权人的诉讼请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留，若涉嫌构成犯罪的，及时向有关部门反映，依法追究其刑事责任。
（以上内容转自公众号“猫眼看法”）
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